我国城市地下空间开发利用管理相关问题探讨

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一、我国城市地下空间开发利用管理现状

(一)以行政法律规范手段强化空间管理

1997年10月27日建设部颁布了《城市地下空间开发利用管理规定》，为合理开发城市地下空间资源提供了行政法律依据。之后，全国各地陆续出台相关规定。这虽然使地下空间开发利用有章可循，但却停留在行政管理角度，对开发利用中涉及的民事权益如何确定及保护没有明确，无法得到民事基本法律的保护，客观上阻碍了城市地下空间建设的进一步发展。另一方面，由于对城市地下空间建设利用的权利范围没有相关法律限制和具体的技术规范，开发单位一旦取得了建设工程规划许可证，从自身经济效益角度出发，对城市地下空间进行无限制使用，严重威胁城市地下空间开发利用的安全性。

(二)大胆探索地下空间开发利用权利让渡模式

2005年深圳市首次对地下空间开发地块土地进行了拍卖，这是有史以来以经营性土地方式首次出让的地下空间使用权。2006年8月南京市发布国有土地使用权出让公告，对湖南路地下商业街及金陵中学东侧地下空间土地使用权进行公开挂牌出让，它参照地上土地出让的原则进行挂牌出让，改变地下空间开发混乱的状况，打破了一块地面只能出让一个使用权的局面，为之后出台的《物权法》提供了立法实践依据。

(三)利用规划手段管理地下空间开发利用，但却无统一规划，导致资源浪费现象严重

目前国家尚未制定统一的地下空间规划编制规范，但许多城市对城市地下空间规划的编制进行了有益探索。北京、上海等近20个大城市编制了城市地下空间(概念性)规划，对城市未来地下空间开发的规模、布局、功能、开发深度、开发时序等作了规划，对城市空间利用发挥了重要作用。但由于无统一规划，各行业部门之间缺乏沟通与联系，常常出现计划埋设管道的线路，却已有其他造好地下工程，使得管道线路不得不改道，而改道又造成成本大增。此外，高层建筑的桩基给地下空间开发造成了新的障碍，对地下铁道、地下管线等有延续性的工程建设造成非常大的困难。

(四)管理主体众多但无序

为了推进地下空间使用工作的开展，各地政府探索并建立专门的空间管理组织机构，基本形成了市政工程局管人行过街地道、越江隧道等基础设施类型的地下工程，建设委员会管地下管道建设和一般地下工程建设，民防办管民防工程的模式。管理主体职能交叉管理效率低下，影响了地下空间开发。

二、我国城市地下空间开发利用管理的完善建议

(一)科学界定管理主体

《物权法》第136条明确了城市地下空间开发利用属于建设用地使用权用益物权的范畴，在现行法基础上依照建设用地使用权的管理制度，科学界定城市地下空间开发利用管理主体是最有效的选择。

根据现行法的规定，一个建设用地使用权的取得，必须接受以下四个环节的管理：建设项目的立项审批；建设项目的用地预审；建设项目的规划管理；建设项目的用地管理。上述四个环节的管理工作，分别由相应的行政主体承担管理责任。立项审批由各级政府计划部门实施管理工作；用地预审和用地管理由各级人民政府国土资源管理部门实施；规划管理是由政府城市规划主管部门进行。确定上述管理主体为城市地下空间开发利用的管理主体，是当然的选择。而界定上述管理主体，目前需要解决两个问题：第一，需要根据《立法法》的规定，发布相关法律文件或进行相关法的修订，明确界定上述管理主体为城市地下空间开发利用的管理主体，便于为各地五花八门的管理主体进行清理归并提供法律依据。第二，依法对已经担负地下空间开发利用管理工作的行政机关的职能进行调整，对涉及地下空间开发利用的管理活动，分别归于前述三个管理主体，避免多头管理。

(二)从不同角度界定管理对象

1．科学认识法律上对空间管理对象的确定

《物权法》第135条、第136条的规定，是法律上对空间管理对象确定的主要依据，包含了以下内容。第一，《物权法》所确定的建设用地使用权这一用益物权，是从物权的角度对《土地管理法》、《房地产管理法》所规定的国有土地使用权加以确定，明确了其民事法律关系的性质，既是对我国国有土地使用权有偿使用制度成果的法律确认，也解决了长期以来理论上对通过出让或划拨方式取得的建设用地使用权究竟是行政法上的权利还是民法上的物权的争议。第二，建设用地使用权只能在城市国有土地上设立，对于集体所有土地，不属于建设用地使用权的客体范围。第三，当事人申请取得建设用地使用权权利的范围，不再局限于地表，而是可以在土地的地表、地上或地下分别设立，在同一幅土地上，基于各自权利范围的不同，分别独立享有用益物权并依法实施各自的建设行为。第四，同一幅土地上设定的多个建设用地使用权均受法律保护，且以权利设定的先后为保护原则，新设立的建设用地使用权不得损害已设立的建设用地使用权。

2．行政管理主体对空间管理对象的界定

行政管理主体对空间管理的对象界定分为两个方面，一是对申请人主体资格的审查，二是对申请内容的审查。

主体资格的审查，在四个管理环节中，相对而言是一致的，主要审查城市地下空间开发利用人是否具备相应的资质条件，一般从三个方面考察：开发企业是否取得企业法人资格：开发企业资质等级是否具备承担相应建设项目的要求；一些建设项目如果有资金、技术及人员方面的特殊要求，是否具备相应的条件。

对申请内容的管理，则根据管理主体的管理职能要求进行相应界定。在立项审批中，主要的管理内容是：该地下空间开发利用项目是否符合本地土地利用总体规划和年度建设用地计划的要求，是否符合城市规划的要求，是否符合基础设施和公共设施的建设要求，项目涉及拆迁、安置的是否落实拆迁安置方案，涉及人防工程的项目，是否符合人防工程所要求的各项条件等。

在建设用地预审中，主要的管理内容是：建设用地选址是否符合土地利用总体规划，是否符合土地管理法律法规规定的条件；建设项目是否符合国家供地政策，用地规模是否合理，是否符合地质灾害防治规划；占用耕地的，补充耕地资金是否落实，计列费用是否合理等。

在建设项目规划管理中，管理内容是地下空间现状及发展预测，地下空间开发战略，开发层次、内容、期限、规模与布局，地下空间开发实施步骤，地下工程的具体位置，各设施之间的相互关系，与地面建筑的关系，及其配套工程的综合布置方案、经济技术指标等。

在建设项目的用地管理中，主要的管理内容是：管理部门依法采取土地使用权出让和土地使用权划拨两种方式供应建设用地。通过对供地方式的管理，国家实现对土地一级市场的高度垄断，防止土地资源的浪费。